制定政策及法律改革失敗所帶來的法律影響

制定政策及法律改革失敗所帶來的法律影響
1991年至2011年與原住民習俗地權利/擁有權相關的標桿性判決

2013年11月|立场文件|马来西亚自然之友

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翻譯:李惠卉

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I 簡介

從1990年代初起,我國有越來越多的原住民族群開始通過民事訴訟,爭取他們的原住民習俗地權利。

隨後,法庭在這些民事訴訟上的裁決開始為一些具爭議性議題,如原住民習俗地地權益/擁有權的性質、範圍和程度,尤其是沒有被列為受保護地區或無文件記錄的土地權利上提供詮釋。這麼一來,法院也開始根據法律的理論和原則,就現代的法律框架底下,為這些權利作出更多的闡述。

許多問題的起源是因為缺乏對“習俗”土地權利的法律明確性所致。這些權利是來自受社會群體所廣泛認同和執行的傳統“習俗”和法律,與“文件記錄”地契不同。“文件記錄”地契是政府通過立法機關發放的文件所賦予的權利。

不幸的是,這些標杆性判決沒有被納入馬來西亞立法與行政機關的任何政策或立法改革中。

若以法律的角度出發,不為所動的政策和立法引發了許多問題。我國行政和立法機構,無論是聯邦政府或州政府,是否可以繼續漠視法院的裁決?法律的蓄意漠視,在沒有得到受影響社群的同意下,將會為現有的政策和法規、現存的施政管理以及從馬來西亞原住民領土所得的產品合法性上,帶來怎麼樣的法律成本和影響?

II 針對原住民習俗地/所有權的司法判決以及森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議

就如以下所論及的,若政府無法推行必要的政策和立法改革,確保其與近20年原住民習俗地/擁有權的司法判決一致,这將進一步加劇法律和施政上的不確定性。這包括在沒有得到受影響社群的同意,或通過劃分以及賠償受影響居民的程序,就從原住民指稱屬於他們的習俗地/擁有的土地上收成木產品。

首先,目前森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議(FLEGT-VPA)對合法木材的詮釋是有問題的:

(合法木材是)持有准證人士從受承認地區所收成的木材,是根據馬來西亞森林業,木材業,商業的法律、法規和程序的木材以及木產品。

有鑑於原住民習俗地權利/擁有權的性质、范围和程度上的標杆性判決,自願夥伴關係協議執照頒發系統不應該擁護那些在未得到原住民許可下,或未根據法律和作出足夠賠償下,從原住民土地上取得的木材。就如原住民及非政府組織森林課題聯盟(JOANGOHutan)以及大馬原住民網絡(JOAS)從2007年至2008年在目前森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議的利益相關者諮詢會上所提及的,合法性的定義急需與以下條文吻合:

…… 木材與其木製品不應來自原住民習俗地範圍內及原住民領土界限內 …….

第二,現身在利益相關者諮詢會上的大馬聯邦政府代表所採取的法律立場與我國司法所作出的結論南辕北辙。

基於森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議的成立是為了確保良好施政以及遵紀守法,
但當某夥伴國執行的政策和立法無作為的情況與國內司法判決有所對立時,卻獲得有關諮詢會的支持該國的法律立場,這將大大打擊森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議過程的公信力。

最後值得一提的是,自願夥伴關係協議可能把一些特定區域排除在外,但這對解決原住民習俗地權利/擁有權上完全沒有幫助。

差勁的林業治理以及無視馬來西亞原住民權利並不是單一的區域性問題,而是全國性問題。若以為原住民習俗地的侵犯只限於特定地區的,那就大錯特錯了。

III 對現有政策、法律條文及施政實踐的法律影響

一系列針對原住民習俗地權益/擁有權的標杆性司法判決,可能對政策、法律及施政帶來以下影響:

1. 他們提出的問題是,在政府未取得受影響居民的同意下,或至少經過事先撤銷他們權利的過程,以及針對喪失權利給予足夠的賠償下,就在被稱為原住民習俗地權益/擁有權的土地上,發出伐木、種植或任何資源採集活動。這樣是否合法?

那些通過這樣的准證所獲得的產品的合法性同樣受到質疑。

2. 他們提出的問題是,在沒有取得原住民同意下,在這些土著地進行伐木等活動,在原住民的權利沒有通過明確的程序被撤銷,以及針對損失給予足夠賠償下,則這些行為可構成非法入侵,並有可能被判損失賠償或示範性賠償。

不管有關土地是否擁有保留地地位或地契,這些問題都是適用的。

3. 他們提出的問題是, 當政府在違背原住民習俗地權益/擁有權的司法判決下, 堅持自行解讀其政策,是否合法?

例如,有文件記錄顯示,砂拉越州政府作的一番說辭或與法庭判決有衝突:

(i) 原住民習俗地權益/擁有權並不包括高林,此說辭與傳統原住民法律有衝突。
(ii) 打獵及收集森林產品不會使權利如此就誕生, 此說辭與傳統原住民法律有衝突。
(iii) 原住民習俗(adat)與原住民習俗法有很大差別,習俗或可自由實踐,但沒有合法地位,但習俗法底下的習俗則必須有法律的制裁。此說辭與《聯邦憲法》第160(2)條文有所衝突,該條文指習俗和習俗的運用擁有法律效用。
(iv) 原住民習俗的實踐不一定帶來土地的權利。
(v) 國家的書面法律,包括已經寫成法典的習俗,必須優先於原住民習俗。

有一點非常重要及值得關注的是,在2008年與多個利益相關者召開的森林執法、施政與貿易自願夥伴關係協議諮詢會(FLEGT-VPA)中,大馬聯邦政府竟然在大會上接受那些與司法裁決有所衝突的類似以上的說辭。

4. 比起受到行政機構承認,他們認為原住民習俗地權益/擁有權擁有更大的保障。因此,若政府繼續假裝並沒有受到原住民習俗地權益/擁有權的拖累,那是司法不正確的。

5. 通常,在缺乏有效獲得同意、諮詢、通知及給予受影響居民足夠賠償下,保留生產性森林將會撤銷或減少原住民習俗地權益。

這種施政不當的情況讓人質疑,政府繼續這麼做是否合法。另外,在政府假設本身已按照法律規定,任何現存的權利已被成功撤銷,然後發出該片土地的伐木、種植及其他資源採集活動准證,是否也合法?

6. 他們提出的問題是,當執行政策及行政措施無法解決原住民習俗地作為其專有權益,就如《聯邦憲法》第13條文下所保障人民私有財產權的權利那樣,在法律上是否可被接受?

這些土地權益及利益與現代社會的地契文件相似,尤其與遭到剝削或損失的賠償過程方面。因此,剝奪原住民習俗地權益及資源必須做出同樣足夠的賠償。

在大馬半島,《1960年土地徵用法令》已列明申請失去原住民習俗地權益/擁有權的賠償過程,與一般失去地契文件的賠償一樣。

無論如何,至今為止,依然沒有任何的書面政策發出指示,要求執行承認《1960年土地徵用法令》作為計算原住民土地損失的裁決。儘管法庭已裁決在聯邦憲法第13條文下,《1954年原住民法案》已顯得有所不足,但政府依然傾向於使用《1954年原住民法案》。

此外,此裁決也提出了以下問題:

(i)在沙巴州執行的《1950年土地徵用法令》是否也同樣適用?

(ii) 砂拉越賠償程序是由砂拉越行政議會根據《1958年砂拉越土地法典》第3及第15條文,針對原住民習俗地權益/擁有權面對的損失而擬出的賠償條款。這種砂拉越賠償程序是否可被視為“足夠”?

7. 他們提出的問題是,當聯邦政府及州政府可能做出一些被認為與他們對於原住民受託責任不一致的事情,如無法保障他們土地的權利、保護土地及資源在沒有他們同意下被偷用時,是否合法?

8. 他們提出的問題是,當各州政府欲圈定被承認為原住民土地權益/擁有權的領土時,並沒有進行實地考察及召開諮詢會讓受影響原住民發表意見,是否合法?

例如, 砂拉越州政府使用舊款航拍照片來單方面圈定原住民習俗地,甚至曾被法庭批評說不足夠。

IV 關於生命權及違反受託責任的記錄

最近,隨著越來越多侵犯原住民生命權及違反國家保護原住民習俗地權利的受託責任的案件發生,通過民事訴訟,入禀法庭提出質疑的舉動不斷冒現是可預期的。

在這之前,若特定的法定條文或行政指示或判決涉嫌違憲,就原住民習俗地權利的考量下,可能會被帶上法庭。因為這些條文及政策決定可能會剝奪及影響《聯邦憲法》第5條文下所保障的原住民生命權。

任何成功的民事訴訟個案都有可能要求制定基本法律和政策改革,以確保原住民習俗地權益/擁有權並非附屬或以類似的形式附屬在現有的房地產及資源法令底下。與後者不同的是,這種權利可單獨構成生命權。

以後者來說,當聯邦或州政府採取的任何行動與對於原住民的受託責任出現不一致的情況時,就可被帶上法庭被挑戰。

基本上,這些受託責任是保護原住民的福利,包括他們的土地權,而不能做出違背他們權利的事情,並在他們的權利受到侵犯時提供補救措施。

因此,在沒有諮詢、通知及作出足夠賠償下,撤銷原住民習俗地的權利;在沒有原住民同意下,在原住民習俗地範圍內發出伐木、種植或資源開採活動的准證;無法保障原住民習俗地的所有權,都屬於沒有盡到受託責任。

未來,若所有的民事訴訟都在國家最高法院勝訴,那將會為現有的實踐帶來很深遠的影響及後果,包括徵地、撤銷權利、賠償、甚至對或會有損原住民習俗地權益/擁有權的活動發出准證。

V 結論

本文中所討論的政策及法律的不為所動,代表著大馬政府的管理出現本質上及系統性的問題,將提高出現貧瘠的土地和森林發生的機率。

儘管過去兩世紀有不少針對原住民習俗地權益/擁有權的司法判決,但大馬聯邦政府及州政府的行政機關繼續一如既往,在無視這些早已紮根及繼承下來的習俗地權利,不顧早已存在的傳統法律及人民習俗的情況下,繼續在沒有事先諮詢下發出伐木、種植或其他資源開採活動的准證。

以下的一些判決(請參考附錄),對於現有的政策及法令有很深遠的法律後果。最終,若無法執行這些判決,代表著政府施政不當,也辜負了民主施政下的三權分立精神。

附錄:1991年至2011年原住民習俗地權益/擁有權相關的標桿性判決總結

總結案件

以下是一些由上至國家最高司法機關-聯邦法院,下至現今仍未被挑戰的下級法院,所作出的一些有關原住民習俗地權益/擁有權的標杆性判決。

這些判決以法律角度描述及闡明原住民習俗地擁有權及權益的性質、範圍和程度。這些根據習俗所衍生出來的判決,與現代化的文件記錄土地權不同。文件記錄土地權是立法機關所發出的文件證明。

因此 ,有異於文件記錄土地權的是,原住民習俗權利/擁有權源自並起草於受到該區域原住民承認,以及獲遵守的傳統習俗。

馬來西亞16個原住民習俗地權益/擁有權的標杆性判決。

1. 原住民習俗地權益/擁有權屬於生命權,這也受到聯邦憲法第5條文的保障

1996年,上訴庭裁定第5條文的“生命”必須獲得更廣義的詮釋,“生命”一詞包括那些組成生命不可或缺的部分,以及那些影響生命素質的成分,如生活的權利。

1997年,原住民生活及文化遺產的權益受到更進一步的認可,生命權此時被詮釋為“哪裡出現剝奪生活或一個人的生活方式,也就是說,摧毀一個人的文化,那就是剝奪著它的生命。”

2.原住民習俗地權益/所有權被普通法認可

除了那些已被撤銷的的土地權,基本上原住民習俗地的權利是受到由大馬法院在國內發展出來的普通法所承認,這反映出原住民的合法權利,並與他們在這片傳統土地上的習俗及法律一致。

雖然普遍上來說,土地權及所有權需要一紙證明,但在這種情況下,普通法的“原住民所有權”或本土術語所稱的“原住民習俗權”、“原住民習俗所有權”或者“原住民習俗地權益”,雖沒有任何文件證明,卻有著法律賦予的權利。

因此,這些原住民地的所有權是原住民的“習俗”地權利,與“文件記錄”土地權是不同的。

3. 政府的完整擁有權(radical title)需依據原住民習俗地權益/擁有權

根據普通法,儘管政府獲得土地的完整擁有權,他們並沒有獲得絕對實益擁有權。政府在該土地上的權利和利益仍然受制於,甚而受到該地原住民土地權利所牽制。

4. 原住民習俗地權益/擁有權是預先存在的權利,他們的合法法性受到原住民習俗及法律所決定,而非現代社會的法律所牽制

普通法尊重預先存在的原住民習俗地權益,因此,原住民習俗地權益/擁有權是根據傳統法及習俗,並非受制於現代法律和法規。它的本質只能通過原住民傳統法及習俗來確定。若一個原住民社群透過承認法律及遵守群體的習俗,來堅持維護著與土地的傳統聯繫,則該傳統原住民群體的土地權利應繼續地被保留下去。

5. 原住民习俗地权利/擁有權只能透过法律上清晰及明确的文字记录来撤销及废除

倘若司法或司法所允許的任何行政舉止上沒有清晰及明文規定廢除原住民習俗地權益,則他們的權利將繼續受到保護。

6. 現代條律製定時並沒有廢除既存的原住民習俗地權益/擁有權

一些法律如《1954年原住民法案》、《1958年砂拉越土地法典》、《1930年沙巴土地法令》及其他各種不同的殖民時期及獨立後定下的行政和法律文件,並沒有廢除既存的原住民習俗地權益/擁有權。

這些立法及行政文件或許曾著手規範那些權利,不過它們並沒有自動撤銷土著習俗地權益/擁有權的功效,除非這些文件上已有清楚列明。

法庭已通過互相補充及連接的方式,詮釋及認可原住民在成文法及普通法的權利。

7.現代法律只適用於那些已經被撤销的原住民習俗地權益/擁有權案件。

請參閱#4, #5 及 #6。

8. 在普通法下,原住民土地權益/擁有權是獨特的裨益(Sui Generis),一種受到聯邦憲法第13條文保障的專有權益。若受到剝奪,則必須給予充分及公平的賠償

基本上,普通法下的原住民的土地權益與現代意義的土地權有所差別。普通法下的原住民土地權是指讓他們於自己的土地上,在沒有受到任何形式的干擾下擁有自由移動的權利,他們也可靠這片土地生產的東西過活,而現代意義的土地權是指可把這片土地租賃及出租出去。既然原住民已從遠古時代,開始享受在這片土地上持續及不間斷地的工作,因此原住民有權像他們的祖先那樣,繼續享有在這片土地上生活的權利。

在聯邦憲法第13條文下,這些財產權獲得普通法及成文法所保障。若要行駛行政權力來剝奪任何財產權,必須給予足夠的賠償。這個賠償必須公平,也必須恰當

9. 剝奪原住民習俗地擁有權和專有權利所給予的賠償,必須包括土地本身的損失

原住民在他們習俗及祖傳地的專有權益是他們在這片土地以及對這片土地所擁有的權益。因此,若失去這項權益,則必須對土地遺產,居住或移動自由,森林產品,受影響居民及子孫未來的生活的權利,甚至為土地本身所蒙受的損失作出賠償

在馬來西亞半島,牽涉到原住民領土則必須根據《1960年土地徵用法令》的賠償程序作出賠償。此法律有別於《1954年原住民法案》,而是在聯邦憲法第13條文保護私有財產權的條例下,維護大馬半島原住民的權利,擁有更強措條文規定就失去的土地進行強制性賠償。

10. 非法進入原住民習俗地或可被視為非法入侵

在未獲得相關社群的同意下,進入原住民習俗地或毀壞當地的資源及財產是非法的,可被視為非法入侵,原住民有權針對損壞索賠或得到示範性賠償。

11. 原住民土地所有權/權益的特征代表著其專有權益。

(i) 這並非根據任何地契文件,而是法律賦予的權利。
(ii) 這無需取決於任何立法、行政或司法聲明,無需透過任何人的任何行為來獲得。

(iii) 原住民所有權是可透過法庭強制執行的。

(iv) 原住民擁有權及權益並沒有因為殖民而喪失,反而因為獨立後,當權者所擁有的完整擁有權而受到威脅。

(v) 原住民擁有權可在清楚和明確的立法下,或通過一個由立法機構授權的行政條例下被撤銷,但必須作出賠償。

(vi)原住民不會因為政權的轉變而成為自身土地上的非法入侵者。

12. 原住民領土的面積及大小在每個案件中都是一個事實問題

原住民領土的大小在每個案件中都是一個事實問題。因此,該領土面積是由每個社群的習俗及用途而決定的。

13. 原住民土地權可延生至由社群共享的森林區

習俗地擁有權的性質必須參照原住民在土地上的傳統法律及習俗而定。因此,這些習俗及法律所闡明的,有關在森林區裡打獵、捕魚、伐木及收集生產活動的權利都是合法及有效的。森林區內特定的神聖區及禮儀活動區也應該受到保護及認可。

14. 編纂原住民習俗地權益並不表示沒有受到編纂的權利就屬於無效

原住民習俗地權益及擁有權需要個別社群的習俗和實踐檢視。這不是通過翻查法典,而是通過事實調查。因此,多元的原住民習俗法典必須被視為一個簡單的立法文件。

此觀點也符合聯邦憲法160(2)條文。此條文闡明,習俗和習俗的運用擁有法律效用。

15. 國家擁有受託義務來保護原住民的權利/擁有權

國家的受託義務是有責任保護土著的福利,包括他們的土地權,而不是採取與他們權利對立的舉動。政府理應在他們權利受到侵害時提供補救措施。

16儘管有些保留地仍未正式頒布憲報,但原住民繼續擁有已獲批為保留地的土地擁有

大馬法庭已裁定,當國家批准設立森林保護區及有效設立後,儘管它未正式被頒布憲報,但在這些區域內,只有原住民有權進行森林生產活動(包括伐木)。

正在等待上訴的案件

馬來西亞原住民習俗地權益/擁有權就被憲報的林業生產的標杆性判決(高庭判決,等待上訴中)

原住民習俗地權益/擁有權可以在森林保留區中存在(除非明確地被撤銷)

原住民習俗地權益/擁有權是一種通過個人習慣而誕生,而非通過明文規定的法律所建立的權利。

  • 國家完整擁有權受制於原住民習俗地權益/擁有權。
  • 原住民習俗地權利/擁有權是受到聯邦憲法保障,生命權之一的權利。
  • 綜合以上種種事實,在沒有給予任何明確撤銷通知以及有證據顯示原住民持續佔用森林下,原住民習俗地權益/擁有權,可以繼續存在於被頒布憲報的森林裡。
註釋Adong Kuwau & Ors 對柔佛州政府& Anor [1997] 1 MLJ 418; 柔佛州政府 & Anor 對 Adong Kuwau & Ors [1998] 2 CLJ 665.Agi Bungkng & Ors 對砂拉越州政府& Ors。此判決是由David Wong Dak Wah 法官在2010年1月21日於哥打京那巴魯的沙巴及砂拉越高庭所宣判。案件編號22-93-2001-III(I).

Andawan Ansapi & Ors 對沙巴檢察官。此判決是由David Wong Dak Wah 法官在2011年3月4日於哥打京那巴魯的沙巴及砂拉越高庭所宣判。案件編號 K41-128 of 2010.

Bato Bagi & Ors 對砂拉越州政府及其他上訴 [2012] 1 MLRA 1.

Kajing Tubek & Anor 對環境局總監 [1997] 4 CLJ 253;環境局總監 & Anor 對Kajing Tubek & Ors [1997] 3 MLJ 23.

Kijang Mas合作社 & Ors 對霹靂州政府& Ors [1991] 1 CLJ 486.

Madeli bin Salleh (以已故園丘管理人的名義起訴) 對土地及測量局局長美裡分部及砂拉越州政府 [2007] 6 CLJ 509.

Nor Anak Nyawai & Ors 對Borneo Pulp 種植有限公司 & Ors [2001] 2 CLJ 769; 砂拉越民都鲁土地及測量局局長對Nor Anak Nyawai & Ors 及其他上訴 [2005] 3 CLJ 555.

Rambilin Ambit 對Ruddy Awah. 民事訴訟 K 22-71-2000; Rambilin Ambit 對Pitas地稅徵收助理。司法審核編號 K 25-02-2002; & Rambilin Ambit 對沙巴土地及測量局主任,Pitas 地稅徵收助理及 Pitas 和地契註冊官。司法審核編號 K 24-240-2002; 此判決是由Ian H.C. Chin法官在2007年7月9日於哥打京那巴魯的沙巴及砂拉越高庭所宣判。

Ruddy Awah 對Rambilin Ambit。此判決是由David Wong Dak Wah 法官在2012年3月16日於哥打京那巴魯的沙巴及砂拉越高庭所宣判。案件編號 KK24-145-2011.

Sagong Tasi & Ors 對雪蘭莪州政府 & Ors [2002] 2 CLJ 543; 雪蘭莪州政府 & Ors 對 Sagong Tasi & Ors [2005] 4 CLJ 169.

Tan Tek Seng 對教育服務委員會 & Anor [1996] 2 CLJ 771. 15

預參考更多案件,可參閱以下各國各種不同的案件,這些案件在以上所述的大馬案件中也多次被廣泛引用,其中比較顯著的是Adong Kuwau, Nor Nyawai and Sagong Tasi:Amodu Tijani 對尼日利亞南部州秘書[1921] 2 AC 399.Calder et al. v.英國哥倫比亞總檢察長 [1973] SCR 313.

Delgamuukw 對英國哥倫比亞 [1997] 3 SCR 1010.

Oyekan and Ors 對 Adele [1957] 2 All E.R.785.

Pareroultja & Ors 對Tickner & Ors [1993] 117 ALR 206.

Mabo and Anor 對 昆士蘭州 & Anor (Mabo No 1) [1988] 166 CLR 186.

Mabo and Ors 對 昆士蘭州(Mabo No 2) [1992] 107 ALR 1.

Wik 人民 對昆士蘭州 & Ors [1996–1997] 187 CLR 1.

此文件獲得以下組織或個人聯署:Jaringan Orang Asal dan NGO Tentang Isu-Isu Hutan / Network of Indigenous Peoples and Non-Governmental Organisations on Forest Issues (JOANGOHutan)
原住民及非政府組織森林課題聯盟
Jaringan Orang Asal SeMalaysia / The Indigenous Peoples’ Network of Malaysia (JOAS)
大馬原住民網絡
Jaringan Tanah Hak Adat Bangsa Asal Sarawak / The Sarawak Native Customary Land Rights Network (TAHABAS)
砂拉越原住民習俗地權益聯盟
Sarawak Indigenous Lawyers Association (SILA)
砂拉越原住民律師協會
Save Rivers Network
拯救河流聯盟
Dr. Yogeswaran Subramaniam, Advocate & Solicitor, High Court of Malaya
Dr. Yogeswaran Subramaniam 律師樓原住民及非政府組織森林課題聯盟是由以下組織組成:

Borneo Resources Institute of Malaysia (BRIMAS), Sarawak
馬來西亞婆羅洲資源中心,砂拉越
Center for Orang Asli Concerns (COAC), Selangor
原住民關懷中心,雪蘭莪
Indigenous Peoples Development Centre (IPDC), Sarawak
原住民發展中心,砂拉越
Institute for Development of Alternative Living (IDEAL), Sarawak
另類生活發展機構,砂拉越
Keruan Association (Penan), Sarawak
晨曦協會 (本南), 砂拉越
Partners of Community Organisations (PACOS Trust), Sabah
沙巴社區夥伴信託組織
Peninsular Malaysia Orang Asli Association (POASM)
大馬半島原住民協會
SACCESS, Sarawak
砂拉越近用, 砂拉越
Sahabat Alam Malaysia (Friends of the Earth Malaysia)
馬來西亞自然之友
Save Our Sungai Selangor (SOS Selangor), Selangor
雪蘭莪保河組織,雪蘭莪
Sinui Pai Nanek Sngik (SPNS/’New Life One Heart’), Perak-based Orang Asli community group
新生活一條心,霹靂原住民社區組織

大馬原住民網絡是由33個原住民社區及社區組織或網絡組成。

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